Concentración y centralismo: una mirada territorial a nuestra crisis

Se cree que la concentración chilena es fruto de que tenemos un poder político centralizado: que el hecho de que todo termina en Santiago (los mejores colegios, hospitales, etc.) se liga con que tenemos un presidencialismo fuerte y territorialmente sesgado. Este texto argumenta que esa idea, por si sola, no explica enteramente el fenómeno. En cambio, “sí hay mucha evidencia que muestra que la concentración la produce el mercado y la competencia que se genera entre regiones, la gana sistemáticamente la más desarrollada: la Región Metropolitana”. Los autores sostienen que las políticas de descentralización no tienen impacto porque “no tocan al mercado”. Estiman que se requiere “urgentemente de incentivos que discriminen positivamente a las regiones y promuevan la localización de los dueños del capital en las regiones”

Por

Pedro Fierro. PhD en Comunicación de la Universidad de Navarra (España). Profesor asistente de la Universidad Adolfo Ibáñez. Director de estudios de la Fundación P!ensa.

Patricio Aroca. PhD en Economía de la Universidad de Illinois  (Urbana-Champaign, EE. UU.). Profesor titular y director de investigación de la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez. Investigador del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES).

Desigualdad territorial, concentración y descentralización

Todos los diagnósticos a largo plazo ponen a la desigualdad como uno de los principales problemas que Chile tiene que superar para lograr el desarrollo. Sin embargo, pocas veces se aclara que estas inequidades no sólo se presentan en términos interpersonales, sino que también territoriales. En nuestro caso, este último problema se materializa en una alta concentración de los beneficios del desarrollo en Santiago. En concreto, la capital del país concentra los mejores colegios, hospitales, clínicas, universidades, actos culturales y un largo etcétera.

Se ha propuesto como remedio a esta terrible enfermedad un proceso de descentralización del poder ejecutivo, el cual incluye la elección de gobernadores regionales y la asignación de funciones que actualmente realizan los intendentes. Junto a eso, se espera un incremento de los recursos para las regiones, los cuales hoy representan una parte pequeña del presupuesto fiscal.

Detrás de este proceso, subyace la idea de que la concentración de los beneficios del desarrollo en un reducido espacio del territorio se debe a la centralización del poder ejecutivo. Es decir, a que las decisiones se tomen mayoritariamente en la presidencia del país. Sin embargo, parece difícil encontrar sustento para esta idea. En cambio, sí hay mucha evidencia que muestra que la concentración la produce el mercado y la competencia que se genera entre regiones[1], batalla que, en nuestro caso, gana sistemáticamente la más desarrollada: la Región Metropolitana.

La concentración de la riqueza es probablemente el mejor indicador para estudiar desigualdad en el caso chileno. Aunque no existe un registro con la información sobre la riqueza, el Servicio de Impuestos Internos publica una base de datos con los montos vendidos por las empresas del país que realizan la declaración del IVA (Formulario 29 del SII). La asignación a la región de las ventas no se hace por donde se realiza, sino por donde vive la(el) dueña(o), quien inició el negocio y declaró su dirección al hacerlo. En la base para el 2017, el SII reporta que el 80,3% de las ventas realizadas en Chile pertenece a empresas de la Región Metropolitana, mientras que solo el 19,7% se reparte en el resto del territorio. Este nivel de distribución se repite, en la base del SII, durante los últimos 14 años, implicando que de cada $1000 que se venden en cualquier región del país, las ganancias asociadas a $800 se van a Santiago y las de los otros $200 se quedan en las regiones.[2]

Adicionalmente, la distribución muestra una tendencia hacia la concentración. Al inicio del periodo donde comienzan los datos disponibles (2005), el porcentaje de las regiones sobrepasaba el 23%, superando el 25% en el 2011. Sin embargo, en los últimos tres años disponibles, el porcentaje de las regiones se mueve en torno al 20%.

Gráfico 1: Distribución de la Propiedad de las Ventas: RM versus Resto del País

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SII.

La concentración territorial y los “juegos del hambre”

La situación descrita en los párrafos anteriores (y en el gráfico 1) se asemeja al país que muestra la popular película “Los Juegos del Hambre”. En ella, hay una capital que se lleva todo y doce distritos que la proveen, los cuales viven en deplorables condiciones. La gran diferencia, sin embargo, es que aquella nación ficticia es gobernada por un macabro dictador, mientras que en nuestro Chile real existe una democracia más o menos estable desde 1990.

Pese a que la concentración territorial no representa un desafío nuevo, lo preocupante es que se ha ido acrecentando año tras año. Esto parece inexplicable si consideramos que, desde los albores de nuestra nueva democracia, existe consenso respecto a la urgencia y gravedad del problema. En 1987, Felipe Larraín (posteriormente Ministro de Hacienda entre 2010-2014 y 2018-2019) lideraba la publicación del libro “Desarrollo Económico en Democracia”, donde en el capítulo titulado “Para un Efectivo Desarrollo Regional”, argumentaba que “dado el grado de centralización existente en Chile no se puede dejar su solución en manos de las libres fuerzas del mercado. Una acción y guía del Estado es imprescindible, especialmente en el período requerido para revertir la inercia centralizadora”. Como vemos, Larraín utilizaba la palabra “centralizadora” como sinónimo de “concentradora”. Esta afirmación se entendía en un contexto de retorno a la democracia, donde se asumía que era el mercado y no el poder ejecutivo el responsable de esta denunciada concentración.

El desafío consiste, entonces, en determinar qué hacer en el mercado para que una mayor proporción de esas ganancias se queden en las regiones y no sigan incrementando la concentración de la riqueza en Santiago.

En este contexto, la política de descentralización, especialmente la impulsada en los últimos años, como la elección de gobernadores y traspaso de funciones a los gobiernos regionales, difícilmente tendrá impacto en el proceso de concentración de la economía chilena, ya que no toca al mercado. Por lo mismo, se requiere urgentemente de incentivos que discriminen positivamente y promuevan la localización de los dueños del capital en las regiones. Ellos son los actores fundamentales en el desarrollo de los territorios, no solo vendiendo, sino que especialmente viviendo y generando las demandas que hacen que una economía local produzca y consuma bienes y servicios con la suficiente sofisticación y calidad. En definitiva, es eso lo que hace atractivo el territorio para sus residentes y lo que determina que otros deseen habitarlo. Actualmente, este proceso ocurre casi exclusivamente en la capital del país[3].

Alternativas para combatir la concentración territorial

El mercado tiene esencialmente tres mecanismos para enfrentar el desafío recién enunciado: impuestos, subsidios y prohibiciones. Por ejemplo, cuando se pretende que se consuma menos de un bien—supongamos que ese bien es la Región Metropolitana—, se suben los impuestos de vivir allí para frenar su crecimiento. El impuesto usado generalmente es al uso de la tierra y la vivienda, conocido en nuestro medio como contribuciones. Incrementando significativamente las contribuciones en Santiago y bajándolas en el resto del territorio proporcionalmente a la distancia a la RM, podría ayudar a detener la exagerada concentración. Este fue el principalmente utilizado en Corea del Sur para parar el crecimiento de Seúl que tenía un diagnóstico de concentración similar al de Chile cuarenta años atrás.[4]

Un segundo instrumento son los subsidios, que motivan a consumir más de un bien o servicio—en este caso, la localización en las regiones—. Lo que se ha hecho en otros países es generar equipamientos atractivos como educación, salud y cultura de calidad en otros entornos y subsidiar la localización del tipo de empresas que demanda mano de obra altamente calificada, acompañada por el robustecimiento de las universidades locales. Este subsidio normalmente es escalonado y dura un tiempo largo (25 a 30 años), lo que permite la elaboración de un plan que defina o potencie la identidad productiva de las regiones. Un ejemplo es el sistema estatal de universidades (de investigación) de Holanda que promueve similar calidad de ellas, independiente del lugar del territorio donde están ubicadas, esto evita la fuga de cerebros de los lugares más periféricos[5].

Un tercer instrumento menos común son las prohibiciones. Estas se utilizan en Santiago para reducir la congestión y polución del exceso de concentración. Se prohíbe la circulación de una parte del parque automotriz durante algunos días y se multa a los infractores que no respetan las medidas. Un ejemplo de prohibición ocurre en el mundo laboral. Existe una norma respecto de los horarios de trabajo en que se prohíben los turnos 7×7, por lo que si una empresa quiere usarlos, debe pedir autorización a la dirección del trabajo. Los efectos de levantar esta prohibición en general son negativos para las regiones que generan los puestos de trabajo y positivos para aquellas donde reside la familia del trabajador. Esto debido a que potencia la conmutación entre las regiones. Por ejemplo, recientemente Minera Escondida tenía turnos de 4×3, es decir, se trabajaban 4 días (12 horas diarias) y se descansaban 3. La empresa pidió a la Dirección del Trabajo autorización para cambiar su sistema a 7×7, lo que fue concedido. Como consecuencia, el porcentaje de trabajadores conmutantes asociados a esta empresa desde las regiones del centro del país aumentó desde un poco más de 20% a sobre 50% de sus trabajadores, con las negativas consecuencias de ello para la Región de Antofagasta y los respectivos beneficios para las regiones del centro.

En Estados Unidos, el estado minero de Nevada tenía niveles de desarrollo por debajo del resto de los estados, por lo que desde 1931 y hasta 1978, fue el único estado en que se permitió legalmente el juego[6], lo que generó una industria del entretenimiento y del turismo que hizo que en 1978 su nivel de desarrollo estuviese por sobre el promedio de los demás estados del país, y por ello, desde 1990, se permitió la existencia de casinos en las reservas indígenas, ya que su nivel de desarrollo estaba por debajo del promedio nacional. Este es otro ejemplo de discriminación positiva, usando una prohibición, en favor de una región rezagada.

Estos son tres sencillos ejemplos que dan cuenta de las alternativas disponibles. Sin embargo, para una efectiva desconcentración se requiere, al menos, de otras tres cosas. Primero, de un análisis profundo para determinar qué regiones requieren qué tipo de incentivo. La heterogeneidad regional exige dejar la visión macro y realizar política regional considerando las idiosincrasias regionales. Segundo, del desarrollo de un plan estratégico con una mirada a largo plazo, que defina, como acuerdo país, hacia dónde queremos llegar en los próximos 50 años. Y finalmente, de una voluntad política que genuinamente se interese por el bienestar de todos los habitantes del territorio y no solamente de los que viven en la capital.

Consideraciones finales: política, empresas y la inclusión de los lugares que no importan

Cuando se escribe sobre el estallido social del 18 de octubre se suelen recordar las movilizaciones estudiantiles del 2011. Pocas veces recordamos, sin embargo, que, incluso antes, el gobierno del presidente Piñera tuvo que lidiar con las protestas de Aysén, Punta Arenas, Freirina, Copiapó, Chiloé entre otras. Todos aquellos fueron conflictos territoriales que se fundaban en una sensación de abandono. Creemos que algunas de estas dimensiones del malestar que se perciben en Chile—aquellas que Claus Offe[7] asocia a sus elementos más pasionales—parecen ir de la mano con esa dura sensación de ser olvidado.

Entonces, si lo que prima es la sensación de abandono, urge identificar y comprender los elementos que subyacen a ese grado de “desafección”—como le han llamado algunos politólogos[8]—. En esta línea, algunas investigaciones recientes se atreven a sugerir que el malestar—y, con ello, el consecuente voto anti-establishment—no puede sino ser entendidos a través del territorio, apelando precisamente a comprender lo que sucede en “los lugares que no importan”[9]. Considerando el excesivo centralismo y la concentración territorial de nuestro país, las desigualdades territoriales toman un protagonismo especial en esta discusión. En la actualidad, existen habitantes que se sienten desplazados, que sienten el olvido y que se perciben como poco importantes para el sistema. Pero lamentablemente, el grado de relevancia de esta problemática no se ha traducido en políticas públicas ni en interés real.

Al escuchar la discusión sobre la inminente elección de gobernadores regionales[10], parece evidente que muchos parlamentarios no se encuentran preocupados por adquirir las herramientas necesarias para enfrentar la problemática descrita en este texto. En cambio, sí parecen muy interesados en las implicancias electorales del proceso. Esa mirada, lamentablemente, relega el bienestar de los habitantes y el desarrollo sustentable del país a un tercer plano.

Sin embargo, se debe reconocer que la clase política difícilmente podrá promover los cambios necesarios actuando en solitario. Entendiendo que la descentralización del poder ejecutivo no afecta necesariamente al mercado, resulta esencial la activación del mundo privado regional en el debate de la desconcentración territorial. Aunque actualmente representan un porcentaje menor de las ventas que se realizan en el país, definitivamente son un actor clave para promover un desarrollo más balanceado del territorio. Si ellos, junto a los otros actores regionales no se unen en torno a esta causa común, no avanzaremos a un país más inclusivo con sus regiones, en donde cada lugar—y cada ciudadano— importe.


[1] Aroca, P., D. Guo y G. Hewings (2008). Spatial Convergence in China: 1952-99. Capítulo 7 del libro “Inequality and Growth in Modern China”, editado por G. Wan, Oxford Univ. Press, Reino Unido.

[2] Si alguien quiere reproducir este impresionante resultado puede ir a la página del SII y bajar el archivo en el siguiente link: http://www.sii.cl/sobre_el_sii/estadisticas/empresas/PUB_REG.xlsb.

[3] Atienza y Aroca (2012). Concentración y crecimiento en Chile: una relación negativa ignorada. EURE, vol 381, Nº 114, pp. 257-277, https://www.eure.cl/index.php/eure/article/view/113.

Aroca y Atienza (2016). Spatial concentration in Latin America and the role of institutions. Investigaciones Regionales Nº 36, pp. 233-253, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5819481.  

[4] Richardson, H., C. Bae y S. Boe (2011). Reshaping Regional Policy. Edward Elgar Publishing Limited, UK.

[5] De Boer, H., J. Enders y L. Leisyte (2007). Public Sector Reform in Dutch Higher Education: The Organizational Transformation of the University. Public Administration Vol. 85, No. 1, 2007 (27–46).

[6] Eadington, W. (2007). The Spread of Casinos and their Role in Tourism Development. Capítulo 8 del libro “Contemporary Issues in Tourism Development”. Editado por D. Pearce y R. Butler, Routledge, UK.

[7] Offe, Claus (1990). Contradicciones en el Estado de Bienestar, Ed. Alianza,Madrid, España.

  Offe, Claus (1988). Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales, Ed. Sistema, Madrid, España.

[8] Véase por ejemplo, Torcal, Mariano & Montero, José Ramón (2006). Political Disaffection in Contemporary Democracies. Social capital, institutions, and politics. Routledge.

[9] Rodriguez-Pose, Andrés (2020). The Rise of Populism and the Revenge of the Places That Don´t Matter. LSE Public Policy Review, 1(1); 4, pp. 1-9.

[10] Véase por ejemplo, la reciente entrevista realizada por el ex SUBDERE, ex Ministro Secretario General de la Presidencia y actual senador, Claudio Alvarado: “La elección de gobernadores debiese postergarse para octubre del próximo año”. Realizada a El Mercurio el 3 de septiembre del 2020.