Nueva Constitución: Desajustes en la institucionalidad territorial

Maximiliano Duarte, Director de Estudio de Fundación P!ensa

Uno de los temas de mayor relevancia constitucional es el de la organización territorial del poder político. Por lo mismo, las constituciones contemplan un apartado en el cual establecen una división político-administrativa y su correlativa organización institucional del Estado.

Estas dos dimensiones del asunto territorial están claramente definidas en la Constitución actual. En términos generales, ésta establece una organización territorial multinivel -país, regiones, provincias y comunas- y su institucionalidad administrativa que, salvo en el caso de las provincias, cuenta con personalidad jurídica propia. Así, a nivel central tenemos al Estado -o “Fisco” en su dimensión patrimonial-, a nivel regional contamos con el Gobierno Regional y a nivel local con la municipalidad.

Esta distinción entre territorio e institucionalidad es evidente desde el punto de vista de los ciudadanos. Por eso, cuando una persona solicita un permiso de circulación acude a la municipalidad, o cuando una junta de vecinos desea financiamiento de un proyecto vía FNDR acude al Gobierno Regional. Y es que es la municipalidad o el Gobierno Regional la persona jurídica, no la “comuna” o la “región”.

El escenario anterior, empero, cambia notoriamente en la propuesta de nueva Constitución, pues ésta le concede personalidad jurídica a “entidades territoriales”, entre las cuales están las regiones autónomas, las comunas autónomas, los territorios especiales y las autonomías territoriales indígenas. Como se ve, en este nuevo esquema es el territorio el que cuenta con personalidad jurídica, no el órgano que ejerce su administración.

Ahora bien, el problema es que este cambio de paradigma viene acompañado de un desajuste institucional a nivel de regiones autónomas, tal como se analiza a continuación.

Primero que todo, el artículo 162 establece que “la organización institucional de las regiones autónomas se compone del Gobernador o Gobernadora Regional y de la Asamblea Regional”. A su vez, el artículo 163 señala que “El Gobierno Regional es el órgano ejecutivo de la Región Autónoma, el que estará dirigido por una Gobernadora o Gobernador Regional”. Existe una contradicción entre ambas normas, ya que mientras la primera hace referencia al Gobernador Regional como uno de los dos órganos que conforman la región autónoma, la segunda le asigna dicho protagonismo al Gobierno Regional. Es muy probable que la intención de la Convención haya sido consagrar que las regiones autónomas están conformadas por un órgano ejecutivo llamado Gobierno Regional -compuesto por un Gobernador Regional y su equipo- y un órgano de representación llamado Asamblea Regional. Pero, entonces, la redacción de estos artículos debió ser distinta.

En segundo lugar, se puede apreciar una incoherencia en la organización de las regiones autónomas en relación a la de las comunas autónomas. En efecto, la propuesta no se refiere al Gobierno Regional como un órgano compuesto por un Gobernador Regional y una Asamblea Regional. Por el contrario, se considera al Gobierno Regional y a la Asamblea Regional como órganos independientes. Para graficar el punto, es como si a nivel local el texto dijera que la municipalidad ya no comprende al concejo comunal, de modo tal que en lo sucesivo cualquier referencia a la municipalidad no comprometería al concejo comunal. Esta innovación en la estructura regional no solo denota una incoherencia entre ambos niveles -regional y local-, sino que también puede traer problemas de coordinación, además de la necesidad de reformar todas las normas que hacen referencia al Gobierno Regional, para así ajustarlas al nuevo esquema. 

Por último, en la propuesta constitucional queda pendiente la definición por el gobierno interior de las regiones autónomas, puesto que se omite cualquier referencia a un delegado presidencial regional. En otras palabras, ¿quién coordinará y fiscalizará los servicios públicos centralizados que operen en la región? El silencio de la Convención sobre este punto resulta inquietante.

Aún es pronto para prever con exactitud el tipo de tensiones que generará la nueva estructura territorial. Sin embargo, es evidente que el Estado Regional propuesto contiene desajustes en su organización político-administrativa que serán caldo de cultivo para eventuales conflictos de competencias. Algunos problemas aquí planteados aún pueden ser subsanados por la Comisión de Armonización, aunque otros seguramente demandarán un mayor esfuerzo político.